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对检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例的解
发布时间: 2020-05-18 来源:互联网 点击次数:

野生动物保护是检察公益诉讼在生态环境和资源保护领域的重要内容。近年来,各地检察机关办理了一批野生动物保护领域的公益诉讼典型案件,积累了一定的办案经验。2020年2月24日,十三届全国人大常委会第十六次会议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》),为继续深入推进野生动物保护公益诉讼提供了新的契机。为认真贯彻落实《决定》精神,指导各地办理相关领域案件,积极回应人民群众新期待,最高人民检察院从各地检察机关近年来办理的野生动物保护公益诉讼案例中筛选出6起典型案例正式发布。各级检察机关要认真学习全国人大常委会的《决定》精神,深入总结野生动物保护公益诉讼案件的办理经验,准确把握案件的特点规律,切实加大办案力度,不断完善野生动物司法保护机制和生物安全国家治理体系。

近年来,随着我国经济社会不断发展,生态文明思想不断深入人心,人民群众对野生动物保护问题愈发关注。全国人大常委会于2月初部署启动野生动物保护法的修改工作,2月24日通过了《决定》,明确对野生动物保护法及其他现有法律禁止的侵害野生动物的行为要加重处罚,同时对国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物(包括人工繁育、人工饲养)规定了全面禁食的保护原则,极大地拓宽了野生动物保护的范围,加大了保护力度。检察机关要准确把握野生动物保护领域的新趋势、新变化。

一是从阶梯性的保护到全覆盖。从原有的主要对“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”进行保护,即以野生动物的珍贵稀缺程度或者保护等级、名录作为确定保护范围的主要原则,到对全部陆生野生动物的全面保护原则。野生动物保护法明确保护的野生动物范围是珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物,对属于保护范围的野生动物实行分类分级保护的原则:对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。从保护的物种数量上看,野生动物保护法将1737种野生动物纳入保护范围,包括:256种国家重点保护野生动物,也作为一级保护野生动物、二级保护野生动物;1481种有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。因此,结合我国现有6597种有脊椎动物的实际,有4860种野生动物不在野生动物保护法的保护范围内。刑法则在野生动物保护法基础上进一步缩小保护范围,仅规定了对“珍贵、濒危野生动物”的保护,包括列入《国家重点保护野生动物名录》的国家一、二级保护野生动物、列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。野生动物保护范围的扩大,尤其是国家重点保护范围外的其他野生动物往往分布更广、数量更多,因此将极大丰富检察机关野生动物保护公益诉讼的办案范围和办案量。检察机关要因势利导,在野生动物保护公益诉讼工作中,从原有的以判断野生动物是否在保护范围内为办案思路的起点,转变到主要关注野生动物的属性,而非其所属的保护级别或名录,将全面保护落到实处。

二是明确对现行法律保护范围适用加重处罚原则。针对野生动物保护法、刑法和其他法律中已经规定的处罚情形,要在原有基础上加重处罚。检察机关在公益诉讼工作中,要对照现行法律规定,对野生动物行政执法部门是否依法执行加重处罚进行监督,在确定公益诉讼的诉讼请求时注意适用。

三是明确全流程保护原则。《决定》在对陆生野生动物全面禁食的基础上,同时明确禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输,实现了保护的全流程覆盖。刑法主要对珍贵、濒危野生动物的非法猎捕、杀害,珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品的非法收购、运输、出售,野生动物的非法狩猎行为进行处罚,刑法的保护主要针对捕、杀、运、收、售等环节。野生动物保护法则根据是否属于国家重点保护范围,分别进行了规定。对国家重点保护野生动物规定:禁止猎捕、杀害,禁止出售、购买、利用、为食用非法购买该类动物及其制品;运输、携带、寄递该类动物及其制品出县境的,应当持有或者附有许可证、批准文件的副本或者专用标识以及检疫证明。而对国家重点保护范围之外的野生动物规定:在依法取得狩猎证并在猎捕量限额之内,可以猎捕;在提供狩猎、进出口等合法来源证明的情况下,可以出售、利用;运输出县境的,应当持有狩猎、进出口等合法来源证明以及检疫证明;禁止生产、经营使用没有合法来源证明的该类动物及其制品制作的食品。从刑法、野生动物保护法的上述规定与《决定》的对比看,往往被作为最后一个环节的“食用”被《决定》明确禁止,同时在原有对国家重点保护野生动物的禁止猎捕、交易、运输的基础上,对“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他野生动物(包括人工繁育、人工饲养),即除国家重点保护范围外的其他野生动物都一并全面禁止以“食用”为目的的猎捕、交易、运输。侵害野生动物的行为有不同表现形式,没有需求就没有买卖,没有买卖就没有杀害,要把握其前后存在的紧密联系。要彻底斩除野生动物黑色利益链条,让所有参与破坏野生动物资源和生态环境的违法行为人都付出代价。具体而言,既包括涉野生动物黑色产业链上游的非法猎捕、杀害野生动物,也包括下游的非法收购、运输、出售、食用野生动物及制品等违法行为。尽管下游的违法行为人不是直接猎杀者,但其违法行为对于损害后果的发生具有因果关系,符合公益诉讼的起诉条件,可要求其承担公益侵害责任,加大对非法买卖行为的打击力度,对保护野生动物、保护生态环境具有积极意义。

《决定》第六条明确要求,各级政府及其有关部门应当健全执法管理体制,明确执法责任主体,落实执法管理责任,加强协调配合,加大监督检查和责任追究力度,严格查处违反本《决定》和有关法律法规的行为;对违法经营场所和违法经营者,依法予以取缔或者查封、关闭。本次发布的案例中包括3件行政公益诉讼案件,体现了行政公益诉讼在野生动物司法保护中由点及面、促进行政机关依法监管、实现社会共治的制度优势。

一是加强对野生动物保护全流程各个环节行政监管的监督。野生动物保护执法是一项复杂、系统的工作,涉及自然资源、林业草原、农业农村、市场监管、森林公安等多个部门,不同部门针对不同领域、不同环节的野生动物保护问题各司其职。实践中侵害野生动物的行为往往牵涉不同领域、跨越不同环节,对此需要各部门协作配合、共同发力。要根据野生动物全流程保护的要求和行政执法部门分管环节的特点,明确野生动物保护所涉各环节的行政监管主体、不同监管主体的职责边界。如在四川省绵阳市涪城区检察院督促规范快递收寄验视行政公益诉讼案中,快递企业执行收件验视制度监管不到位,致使违法行为人通过快递运输、买卖珍贵濒危野生动物得逞,破坏了野生动物资源和生物多样性,检察机关在追究行为人刑事责任的同时,发出行政公益诉讼诉前检察建议。又如在江西省鹰潭市检察院督促整治野生动物非法收购和运输行政公益诉讼案中,野生动物保护组织志愿者向中国江西网反映有违法行为人在鹰潭火车站非法转运重点保护野生动物,鹰潭市检察院迅速会同鹰潭市森林公安局、鹰潭市湿地和野生动植物保护管理站现场查获饶某某无证非法运输“三有”野生动物棘胸蛙774只;邱某某持过期无效证件,非法运输“三有”野生动物黄麂2只、野猪1只。饶某某、邱某某的行为违反了法律规定,应当依法进行行政处罚,鹰潭市检察院向鹰潭市林业局发出检察建议,要求切实采取有效措施,对通过鹰潭火车站转运野生动物的行为依法查处。

二是加强对多发野生动物保护问题重点场所的行政监管的监督。野生动物保护问题往往集中于野生动物被人为聚集的一些场所,如农贸市场、餐馆饭店,也包括人工繁育、饲养野生动物相关场所。要重点关注这些场所,既要关注对侵害野生动物的违法行为作出的行政处罚类行为,也要关注对法律允许的合法利用野生动物进行审批的行政许可类行为,如对允许保留的人工繁育、饲养野生动物相关场所和经营活动,要依法督促行政机关严格审批。如在江苏省扬中市检察院督促整治野生动物非法交易行政公益诉讼案中,检察机关发现扬中市博联农贸市场内的周某某水产经营户、姚某某水产行公开出售巴西龟、野生菜花蛇以及青蛇等野生动物,且上述商家不能提供合法来源证明及相应的野生动物经营许可证明。扬中市检察院经调查确认扬中市市场监督管理局对扬中市辖区内农贸市场长期违法销售野生动物现象怠于履行监管职责,向扬中市市场监督管理局发出诉前检察建议书,督促该局积极依法履行法定职责,对相关野生动物经营户的违法行为及时予以查处,切实保护野生动物资源。

三是加强磋商协作。检察机关针对履职中发现的行政监管漏洞或者执法不到位、不严格等问题,要主动与行政机关磋商沟通,有针对性地提出检察建议,尤其针对现阶段野生动物保护法律法规中尚未作出具体规定或对规定的理解不同,以及部门间职责模糊交叉对具体案件的认定有重大分歧时,要尽量通过行政公益诉讼立案后磋商程序和诉前圆桌会议等形式,凝聚野生动物保护的共识与合力,妥善化解分歧,促成当地多部门联合开展野生动物保护专项整治,促进有关问题一揽子解决。在案件办结后,要及时总结办案中发现的问题,通过向地方党委政府、人大政协报告情况,争取支持,促进野生动物保护的法治化、规范化、制度化。如江西省鹰潭市林业局收到检察建议后,在全市林业系统内开展了湿地候鸟和野生动植物资源保护专项整治行动。四川省绵阳市检察机关以办案为契机,与市公安局、市林业局联合会签《关于加强网络监管保护珍贵濒危野生动物的实施意见(试行)》,并促进市邮政管理局与市森林公安局联合出台《关于加强野生动物寄递管理工作的通告》,完善制度机制,形成打击合力。

民事公益诉讼直接针对侵害野生动物、破坏生态环境的违法行为人,实践中往往以附带形式出现,本次发布的案例中包括3件刑事附带民事公益诉讼案件,相关公益诉讼案件线索均来自刑事案件,涉及的刑事罪名包括非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪,非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪等。从野生动物的保护机制上看,行政处罚、刑事处罚占据了大多数,2012年民事诉讼法修改后确立公益诉讼制度才为民事责任的追究提供了依据,而直到检察公益诉讼制度开始试点之后,野生动物保护领域的民事公益诉讼尤其是附带民事公益诉讼才出现并发展。要充分发挥民事公益诉讼的特殊优势,提升野生动物保护效果。

一要坚持实际赔偿原则。自然资源与生态环境紧密相关,野生动物与其栖息的环境形成相对固定的生态关系,这种动态平衡关系维系着栖息地的生态平衡。侵害野生动物的行为主要导致两大方面的危害:一是直接导致野生动物个体本身的灭失,使得动物资源量减少,种群数量下降;二是这些动物个体的灭失,将不同程度地打破区域生态系统的平衡,损害生态环境的质量,降低生态系统的服务功能。由此可见,野生动物保护既涉及野生动物资源保护,也涉及野生动物所在区域的生态环境安全,野生动物保护法第二章明确规定了“野生动物及其栖息地保护”。涉野生动物违法行为造成的生态破坏难以仅用金钱价值估量,检察机关要通过咨询专家意见、鉴定、评估等方式,尽最大努力对违法行为造成的生态损害进行举证,提出替代性修复等诉讼请求,保障办案效果。如在湖南省湘阴县检察院诉胡某某等人非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物小天鹅刑事附带民事公益诉讼案中,检察机关聘请全国知名野生动物专家作为专家辅助人出庭,就猎杀小天鹅对环境的破坏程度、生态损害及修复方式、费用等方面发表专家意见。最终,法院在判令违法行为人赔偿国家野生动物资源损失的同时,还判令违法行为人采取替代性方式修复生态环境。

二要合理确定赔偿数额。由于个案情况不同,在具体办案中,对赔偿数额的确定可以有不同方式。一种方法是由专家对野生动物的价值进行估算。如在江苏省常州市金坛区检察院诉袁某某等21人非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品刑事附带民事公益诉讼案中,马来穿山甲是重要的自然资源,有极其重要的生态价值、经济价值、科学研究价值、遗传资源价值和观赏价值等。专家根据当前对马来穿山甲资源价值的了解,以及资源补偿实际可操作性,对马来穿山甲的资源价值进行了评估,直接经济价值+生态价值=1头穿山甲一生创造的资源价值为51万元。

每头10万元(计算依据:穿山甲最长能活20多年,保守估计雌兽平均寿命15年,生产年限10年左右,每年产1胎,每胎1仔,10年共产10胎10仔,按目前每头1万元计算,共10万元)。

45万元(计算依据:1头穿山甲每年能保护250亩森林免遭白蚁危害,如果用人工实现这项工作,需要支付1人人工费及材料费每年3万元,穿山甲平均寿命按15年计算);

另一种是根据原国家林业局出台的《野生动物及其制品价值评估方法》(以下简称《方法》)规定直接核算野生动物整体价值,即:国家一级保护野生动物,按照所列野生动物基准价值的十倍核算;国家二级保护野生动物,按照所列野生动物基准价值的五倍核算;地方重点保护的野生动物和有重要生态、科学、社会价值的野生动物,按照所列野生动物基准价值核算。同样是在江苏省常州市金坛区检察院诉袁某某等21人非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品刑事附带民事公益诉讼案中,综合考虑穿山甲目前极度濒危现状,检察机关确定依据《方法》及附件《陆生野生动物基准价值标准目录》,采纳专家意见中可按国家一级保护动物查处标准,向资源破坏者按每只穿山甲8万元的标准追偿资源破坏补偿费。

三要准确把握赔礼道歉作为诉讼请求在野生动物保护公益诉讼中的选择适用。赔礼道歉是承担民事责任的方式之一,根据民法总则规定可以单独适用,亦可以与其他承担民事责任的方式合并适用。检察机关在确定野生动物保护公益诉讼的诉讼请求时,关键要围绕受损野生动物资源和生态环境的恢复,不能一概将赔礼道歉作为诉讼请求,一般也不宜将赔礼道歉作为唯一的诉讼请求。在选择赔礼道歉作为诉讼请求时,要看是否对社会公众的生活环境尤其是周边群众的人居环境造成了实际影响。譬如:虐杀“国宝”大熊猫的行为引起公愤;捕杀市民公园的候鸟破坏了美丽的风景等。如果确实造成了一定影响、引起了社会关注,赔礼道歉作为诉求提出并实现,才能取得预期的教育引导效果。

检察机关办理的野生动物保护公益诉讼案件主要分为两大类,既包括对非法猎捕、杀害、收购、运输、出售野生动物等刑事案件提起附带民事公益诉讼或者单独提起民事公益诉讼,也包括对野生动物保护行政执法中的怠于履职或者监管漏洞提出督促履职、加强监管等方面的检察建议。

前者,要做好与刑事检察的配合。刑事检察在野生动物司法保护中发挥核心作用,这既是刑法作为其他部门法的保障法的法理所决定的,也是我国野生动物司法保护现状所决定的,刑事处理率高而民事赔偿或行政处罚的占比低。因此,刑事检察不仅为野生动物保护公益诉讼提供了丰富的线索来源,也在调查取证、事实认定等方面提供了支撑。刑事附带民事公益诉讼案件线索均来自刑事案件,涉及的刑事罪名包括非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪,非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪等。这类犯罪行为,不仅破坏了野生动物资源,也对涉案野生动物所属区域的生态安全造成了影响。检察机关要注重刑事检察与公益诉讼检察职能相衔接,在依法追究行为人刑事责任的同时,一并追究其损害公益的民事责任,提出赔偿损失、以替代性方式修复生态环境等诉讼请求。如此,刑事证据为公益诉讼中查明相关事实、确定赔偿金额等提供了重要依据,既有利于节约司法资源,提高司法效率,也增加了违法犯罪的成本并有效转化为生态修复资金。正如《决定》第一条所明确规定的,凡野生动物保护法和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的,必须严格禁止。对违反前款规定的行为,在现行法律规定基础上加重处罚。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼,也体现了加重处罚的司法导向。如在江苏省常州市金坛区检察院诉袁某某等21人非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品刑事附带民事公益诉讼案中,21名被告缴纳的88万资源补偿费被纳入区财政非税专户管理,用于生态环境修复。

后者,要做好与行政检察的配合。行政检察部门针对行政诉讼监督、行政非诉执行监督中发现的野生动物保护问题,可以向公益诉讼检察部门移送线索,并加强对野生动物保护领域依法行政的督促。当前在具体办案中,行政检察部门要对不允许保留人工繁育、饲养野生动物的经营场所,依法支持有关行政机关实施回收销毁经营利用行政许可证等行政行为;要密切关注行政相对人的经济补偿及救济,对于因关闭、查封野生动物驯养、经营场所,或者吊销野生动物驯养、经营机构许可证引起的相关行政争议,依托行政检察与行政复议、司法调解等多元化矛盾化解机制,促使行政补偿按照合法、适当、及时、便民原则开展,做好关闭相关野生动物经营场所的妥善处置和无害化处理。

五、加强对野生动物保护领域公益诉讼案件的跟进监督和普法宣传,确保野生动物保护成果落实落地

野生动物保护公益诉讼的办案效果,在案件办理之中,更在案件办理之外,要将保护效果实实在在地落实到大自然中、落实到社会公众的心中。

一方面,要做好跟进监督,将保护效果落实到大自然中。野生动物资源和生态的修复需要一个过程,对于相关行政机关对被查扣野生动物开展的救助和处置、野生动物栖息地的生态恢复等,检察机关要监督进展情况,确保行政机关回复的整改方案或法院的判决结果落到实处,才能取得保护野生动物的实效。如在湖南省湘阴县检察院诉胡某某等人非法猎杀珍贵、濒危野生动物小天鹅刑事附带民事公益诉讼案中,公益诉讼起诉人继续跟进判决内容的执行,胡某某等人委托湘阴县林业局代为履行,湘阴县林业局制定《横岭湖省级自然保护区生态修复工程实施方案》,在横岭湖省级自然保护区的缓冲区设立人工促进修复区100亩管护三年,种植旱柳250株、水草100亩。经横岭湖省级自然保护区青山岛管理站观测,2018年底,横岭湖省级自然保护区小天鹅种群数量明显增加,由案发前的300余只增加到4400余只。

另一方面,要做好普法宣传,将保护效果落实到社会公众的心中。办案的过程也是普法的过程,检察机关要把每一次野生动物保护的办案和监督活动转化为生动的普法实践,警示和震慑涉野生动物违法行为,推动革除滥食野生动物陋习,努力提升公众的公共卫生安全意识和生态环境资源保护意识,倡导共建人类与野生动物和谐共存的美好家园。要通过检察长领办、案发地开庭、申请专家证人出庭等多种形式提升人民群众的野生动物保护意识,实现对生态环境和资源的有效司法保护。如浙江省龙泉市检察院在办案时,联合法院以巡回法庭的形式将庭审地点设在案发地的乡村振兴讲习所,同时邀请人大代表、政协委员、人民监督员、狩猎员、当地干部和村民一同观摩庭审,扩大案件办理效果。江苏省常州市金坛区检察院在办案中,邀请区人大代表、政协委员,区市场监督管理局、区餐饮协会相关人员以及媒体记者旁听庭审,还以该案为原型,专题制作《拯救穿山甲,检察在行动》微动漫广泛宣传,让更多公众了解穿山甲的生态价值和所处困境,参与到“森林卫士”的保护中。四川省绵阳市涪城区检察院针对办案中发现的部分未成年人野生动物保护意识不足的问题,指定公益诉讼检察部门、未成年人检察部门联合市林业局、西南科技大学开展保护野生动物法治宣讲会,并通过“宪法法律进高校”“送法进校园”等形式在全市各大、中、小学进行了野生动物保护专题宣传教育,帮助未成年人树立良好的生态文明法治意识。